“La mayoría de economistas y hacedores de políticas públicas se han concentrado en responder qué se debe hacer para acertar, mientras lo que necesitamos es una explicación de por qué los países pobres constantemente se equivocan”, dicen Daron Acemoglu y James Robinson en su libro Por qué fracasan los países.

¿Por qué nos equivocamos de manera tan consistente? ¿Por qué es la equivocación –en materia de políticas públicas de desarrollo– tan predecible y difundida? En definitiva, ¿por qué es la regla? Por ahí alguien decía que para estar bien armado para el mundo de los negocios resulta idóneo combinar la formación de un abogado con la de un economista. De manera análoga, para abordar los problemas del subdesarrollo se requiere, como mínimo, complementar los conocimientos de un politólogo con los de un economista. El estudioso de las ciencias políticas, a solas, solo alcanza a describir las trabas al progreso de las sociedades de manera parcial, mientras que –como le consta a gran parte de la humanidad– poco impacto tienen las políticas de desarrollo recomendadas por aquellos economistas puristas que hacen propuestas para un mundo sin pugnas de poder. Ese vacío es el que han llenado Acemoglu y Robinson con este libro, que es el resultado de su trabajo colaborativo de 15 años. Es el dúo dinámico de los estudios del desarrollo de la actualidad: Acemoglu, profesor de economía en MIT, y Robinson, profesor de ciencias políticas en Harvard. Este último, de nacionalidad inglesa, tuvo la amabilidad de concederme una entrevista telefónica, la cual transcribo a continuación.

“Una nueva élite política no necesariamente lleva a que se creen mejores instituciones. Nosotros hablamos de esa idea llamada la ‘ley de hierro de la oligarquía’, que es cuando las instituciones extractivas se mantienen y sólo cambia la gente que está en el tope o la gente que se beneficia del sistema”.

¿Por qué fracasan los países?

Porque el proceso político genera instituciones económicas que no crean incentivos adecuados u oportunidades. Lo que decimos en nuestro libro es que para tener éxito económico se requiere de una economía organizada de manera que cree incentivos y oportunidades para la mayoría de la gente en la sociedad. Y que eso ocurra depende de cómo funciona el sistema político. Es decir, depende de las instituciones políticas. Es realmente un problema político el de crear las instituciones económicas que generan prosperidad. Pero, como enfatizamos, hay muchos problemas políticos que interfieren en la creación de una sociedad inclusiva, lo que llamamos instituciones económicas inclusivas, que es lo que se necesita para progresar.

Es decir que la vigencia de derechos políticos es un requisito para el progreso económico.

Sí, pero no sólo de los derechos políticos. Nosotros ponemos énfasis en dos cosas respecto a las instituciones políticas: una es una amplia distribución del poder político en la sociedad y la otra es lo que llamamos centralización política. Así que también necesitas tener un Estado centralizado eficaz. De manera que hay dos elementos.

Creo que son los enormes beneficios para las élites que controlan las instituciones extractivas. Colombia, por ejemplo, es un país bastante pobre y es extremadamente desigual. Es un país que cuenta con varios elementos de instituciones extractivas: derechos de propiedad que no están bien definidos ni son del todo seguros; y bastantes monopolios. Pero a la gente rica la va muy bien en este sistema. Colombia es el país más desigual de América Latina. Entonces ellos no tienen un incentivo para cambiar. En cualquier sistema extractivo hay algunas personas con poder a las que les va muy bien así. A menudo ese es un gran impedimento para cambiar.

Cuando cambia la élite política en países con instituciones extractivas, ¿la nueva élite tiende a modificar o a mantener las instituciones políticas?

Depende. Lo que hemos dicho en el libro es que el cambio institucional generalmente sucede a través de conflictos. Pero una nueva élite política no necesariamente lleva a que se creen mejores instituciones. Por ejemplo, nosotros hablamos de esa idea llamada la ley de hierro de la oligarquía, que es cuando las instituciones extractivas se mantienen y sólo cambia la gente que está en el tope o la gente que se beneficia del sistema. En el libro analizamos qué puede llevar a cambios de las instituciones. Una alternativa viable es una amplia coalición de gente heterogénea que desafía al poder. Lo que necesitas es una amplia coalición.

En el libro ustedes dicen que la siguiente manera de pensar sobre cómo resolver los problemas de la pobreza es incorrecta: “si la ignorancia nos metió aquí, líderes y políticos iluminados y bien informados nos pueden sacar y deberíamos tener la posibilidad de diseñar (engineer es la palabra que utiliza) la prosperidad”. ¿Por qué no es posible diseñar el camino a la prosperidad?

Por las barreras políticas. La mayor parte del estudio de la economía se desarrolla sobre el supuesto de que la política es irrelevante y que todo es cuestión de elaborar una política pública inteligente. Pero no creo que eso sea correcto. Todos sabemos qué se requiere para que un país pobre se vuelva rico. Son cosas básicas: vías, infraestructura, escuelas, un sistema de salud, bancos, desarrollo financiero. Es decir, no es que no sepamos qué hacer. La idea de que los problemas de los países pobres se resuelven con la elaboración de mejores políticas públicas, en un contexto en el que la política no importa y los líderes hacen lo que es conveniente para la sociedad, parece muy simplista.

Cambiando de tema, ¿cuáles cree que son los principales desafíos que enfrenta América Latina en la actualidad?

Creo que los desafíos son distintos en cada país. Por ejemplo, en Colombia el desafío es el Estado. El Estado es disfuncional; no es capaz de proveer infraestructura básica. Las vías son terribles en Colombia; las vías son mejores en Ecuador o incluso en Honduras que en Colombia. El Estado no garantiza el orden ni provee servicios en muchas partes del país. Así que el Estado es muy débil. Y, además, el poder político tiene una distribución muy desigual. Hay democracia en Colombia, pero las elecciones son imperfectas. Hay violencia, asesinatos, compra de votos, intimidación. Entonces, la democracia es sumamente defectuosa. Otros países tienen problemas distintos. Si te fijas en Chile, por ejemplo, el ingreso per cápita es el doble del de Colombia. ¿A qué se debe? A que tiene un Estado centralizado eficaz, el cual tiene la capacidad de asignar la renta de los recursos nacionales a actividades convenientes. El Estado chileno puede construir vías y escuelas y garantizar el orden. Pero Chile tiene una sociedad extremadamente oligárquica. El 50% de los ministros en el gabinete del presidente Piñera estuvieron en cuatro colegios católicos de hombres en Santiago. El 50% de los presidentes ejecutivos de las cien empresas más importantes de Chile estudiaron en los mismos cuatro colegios. Chile tiene un Estado centralizado eficaz, pero no una sociedad inclusiva, porque las conexiones sociales y los contactos a nivel de la élite son increíblemente importantes para conseguir oportunidades. Si no eres parte del club, no estás en nada en Chile. Ese es un gran impedimento. De modo que esta es una sociedad muy distinta a la colombiana. Y, como dije, sociedades distintas tienen problemas distintos.

Varios países latinoamericanos tienen problemas con las instituciones políticas, con el Estado que no funciona. Piensa en la Argentina, donde el Estado es clientelista y donde tienen al partido peronista, que es una especie de máquina política. Existen muchos problemas con la inclusión política en la Argentina. Las elecciones están caracterizadas por la compra de votos. En definitiva, creo que los países de la región tienen distintas combinaciones de problemas con las instituciones políticas y eso se manifiesta en problemas con las instituciones económicas. No soy un experto en cada país latinoamericano, pero mi opinión es que los países de la región, por sus diferentes historias, enfrentan distintas combinaciones de instituciones políticas extractivas y, como consecuencia, instituciones económicas extractivas.

Osvaldo Hurtado, expresidente del Ecuador y un destacado investigador de las ciencias socia- les, escribió un libro titulado Las costumbres de los ecuatorianos, cuya tesis es que nuestra cultura es uno de las factores por los cuales el Ecuador es un país subdesarrollado. Basado en sus investigaciones, ¿qué opina al respecto?

Me parece que no tiene sentido. En las investigaciones que hemos hecho nunca hemos encontrado algo así. La gente tiende a aplicar ese tipo de ideas para describir lo que ocurre en los países pobres. Piensa en China. La gente aplicó la misma teoría a China. Y luego, en los años setenta, China hizo pequeños cambios para que la economía sea más inclusiva y la economía empezó a crecer al 10% anual. La cultura no cambió. Las instituciones económicas y los incentivos cambiaron.                                                                                                     Por supuesto que América Latina es distinta a otras partes del mundo. Tiene la cultura indígena, entre otras cosas específicas. Pero no creo que la cultura sea un impedimento al desarrollo económico. Estoy seguro que, por ejemplo, la gente no respeta la ley. Pero eso ocurre por la forma de operar del Estado, porque el Estado es clientelista, porque así está organizado el poder. No es por la cultura de cierta gente; es simplemente por la manera en que las instituciones políticas funcionan. Eso se remonta a la época colonial: “obedezco pero no cumplo”. Esa es la manera en que funciona el Estado. Es la manera que permite dar favores a la gente e intervenir de forma discrecional. Es la manera de organizar el poder. No creo que tenga mucho que ver con la cultura de la gente.

El Gobierno del Ecuador ha estado a cargo de una reforma al sistema judicial. ¿Cree que esta reforma vaya a crear instituciones políticas inclusivas?

No sé suficiente al respecto.

De acuerdo. Pero la pregunta no es sobre los detalles específicos de la reforma judicial en el Ecuador, sino sobre el principio de que un poder del Estado esté encarga- do de reformar otro poder del Estado. ¿Qué opina al respecto, des- de un punto de vista conceptual?

No parece una buena idea. Si algo hemos aprendido de la historia es que el poder necesita controles y equilibrios. Lograr un sistema judicial independiente fue una enorme fuente de conflictos políticos, por ejemplo en la Inglaterra del siglo XVII. Una de las razones por las que se luchó la Glorious Revolution en 1688 fue la de tener una Justicia independiente. Lo mismo ocurrió en los Estados Unidos. Tiene que haber separación de poderes, y tener una Justicia independiente es una de las maneras clave para lograr aquello. Piensa en Colombia. Afortunadamente la Corte Constitucional era lo suficientemente independiente para que el presidente Uribe no pudiera obligarla a que le autorizara a ser reelegido. Eso fue muy bueno para Colombia. Caso contrario, el presidente Uribe se habría quedado ahí para largo.

El Gobierno ecuatoriano decidió recientemente explotar petróleo en un parque nacional en la Amazonía. Según el Gobierno, los recursos provenientes de la ex- tracción de ese crudo le permitirán reducir la pobreza en el país. ¿Considera que esta es una buena política pública para reducir la pobreza?

La experiencia general indica que el dinero del petróleo es desperdiciado o, en un país como el Ecuador, con todos los problemas políticos y del Estado, el típico patrón es que el petróleo esté asociado con un peor desempeño económico. También puede provocar un deterioro de la calidad de las instituciones. En general no creo que exista la maldición de la abundancia. Creo que depende del tipo de instituciones políticas de la sociedad que encuentra el petróleo. No soy un experto en el Ecuador, en absoluto. Pero estaría preocupado. No hay una relación simple entre tener más riqueza petrolera y tener menos pobreza. Todo depende de cómo se asigne el dinero y de los incentivos que este cree. Así que estaría preocupado respecto a la posibilidad de que el Estado, y la forma cómo la política funciona en el Ecuador, sean coherentes con la idea de que el petróleo efectivamente reduzca la pobreza.

En temas más generales, ¿por qué consideran ustedes que el crecimiento económico de China no es sostenible?

China está viviendo lo que en el libro llamamos crecimiento extractivo, el cual es un crecimiento que se debe a que hay grandes elementos de inclusión en la esfera económica pero donde las instituciones políticas no son inclusivas. China sí tiene un Estado centralizado eficaz, pero no tiene un poder político ampliamente distribuido. Lo que decimos en el libro es que ese tipo de crecimiento económico es insostenible porque cuando el poder político está tan concentrado finalmente será utilizado de una manera que provocará que este se descarrile.

¿Cuál es su historia de éxito favorita y por qué?

Estudio bastante el África. Entonces me gusta mucho el caso de Botswana. Este es el único país en el África subsahariana que ha tenido un crecimiento económico alto y sostenido desde su independencia. Y eso tiene que ver con un desarrollo político particular antes del colonialismo, es decir, el desarrollo de un Estado precolonial eficaz y centralizado y, además, un conjunto de instituciones políticas precoloniales que eran mucho más inclusivas que en muchos otros países africanos de entonces. La experiencia de Botswana explica bien la teoría. Y eso me gusta porque demuestra que el desarrollo no depende de la cultura ni de la geografía, ni tampoco se trata de que hay algo intrínseco en el África que les impide dejar de ser pobres. Botswana, con las instituciones adecuadas –de paso fue de cierto modo una coincidencia que estas instituciones terminaran dominando un país después de la independencia–, ha sido exitoso económicamente. Este caso demuestra que los africanos, con el ambiente institucional adecuado, pueden ser exitosos económicamente.

Y, en su criterio, ¿cuál es la historia más dramática de fracaso y por qué?

En el libro nos gusta el ejemplo de Venecia, que es una especie de relato de precaución. Venecia era probablemente el lugar más próspero de Europa en la era medieval. Era un polo comercial y de innovación y arte y todo lo demás.

Y ahora, ustedes dicen, es un museo.

Sí. Todo retrocedió. Retrocedió porque una élite reducida cerró el ingreso de nuevos participantes al sistema político e incluso prohibió las instituciones económicas que habían promovido  la prosperidad de Venecia.                                                                                         Pienso que es un relato de precaución para todo el mundo; tal vez lo sea para los Estados Unidos, que parece que tiene una política tan disfuncional en este momento. Nosotros somos optimistas en general respecto a los Estados Unidos en el libro. Pero en la actualidad estamos viviendo una política muy disfuncional. De modo que sería bueno que la gente en los Estados Unidos se acuerde de que puede terminar como Venecia.

Cuando usted hablaba de Botswana, yo pensaba sobre la planificación central. Parecería que no es factible planificar el paso del sub- desarrollo al desarrollo. ¿Cree que es posible tener una planificación central eficaz?

Creo que eso es muy difícil. Creo que el Estado tiene que jugar un rol sumamente importante en términos de proveer bienes públicos, infraestructura, educación, orden, un sistema legal. Por eso nosotros estamos a favor del Estado. Pero creo que cuando se trata de identificar qué actividades económicas van a ser importantes y a cuáles sectores les va a ir bien y dónde está el futuro, creo que la gente en el sector privado es probablemente mucho mejor en identificar esas oportunidades. El Gobierno tiene que crear una cancha nivelada. Y creo que el problema con la política industrial o la planificación, es que los burócratas pueden ser muy buenos para hacer algunas cosas, pero son muy malos para hacer otras. Fíjate en Inglaterra, incluso Inglaterra, que tiene un servicio público increíblemente meritocrático, con gente muy inteligente que llega de las mejores universidades del país. La política industrial fue un desastre. Esa gente no pudo identificar a qué sectores les iría bien, ni cuáles serían los emprendimientos correctos. Creo que tienes que dejarle al mercado que haga eso. El Gobierno es crucial. Tener un Gobierno eficaz, no clientelista, que hace cosas fundamentales, es absolutamente crítico. Pero creo que la historia de la planificación central y la política industrial muestra que es algo que es muy difícil de hacerlo bien.

“El problema con la política industrial o la planificación es que los burócratas pueden ser muy buenos para hacer algunas cosas, pero son muy malos para hacer otras… la gente en el sector privado es probablemente mucho mejor en identificar esas oportunidades”.

Autor: Bernardo Acosta

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